Михаил Вершинин,
профессор кафедры политологии Санкт-Петербургского государственного политехнического университета
Применение информационных технологий в государственном управлении («электронное правительство», e-Government) является новой тенденцией использования Интернета и потенциально может оказаться ключевой точкой пропаганды и внедрения идей информационного общества в массы.
Кроме того, «электронное правительство» как развитая система политического информирования граждан несомненно способствует увеличению капитала общественного доверия, необходимого для эффективного функционирования власти.
Важно и то, что Интернет предоставляет возможность формирования устойчивой обратной связи, интерактивного взаимодействия власти и населения. Не только перед гражданами открывается доступ к достаточно полной информации о деятельности правительства, но и у правительства появляется дополнительный канал получения информации, добровольно предоставляемой гражданами.
Электронное правительство (e-Government) это система интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи Интернета, новая модель государственного управления, преобразующая традиционные отношения граждан и властных структур.
Работы по созданию «электронных правительств» в различных государствах проводятся под лозунгом большей открытости и подотчетности правительств гражданам. И электронизация, например, выплаты гражданами налогов является лишь технологической и совершенно неглавной задачей в этом движении.
Подотчетность, в свою очередь, не сводится лишь к предоставлению какой-то нужной гражданам информации, а обеспечивается открытой спецификацией комплексов показателей работы конкретных государственных органов и созданием доступных населению средств мониторинга этих показателей.
Построение такой системы позволит гражданам самостоятельно судить об эффективности работы правительственных учреждений, а не полагаться только на заявления их руководителей или вышестоящих лиц и на сообщения СМИ.
Следует отличать правительство, снабженное электронным интерфейсом (онлайновое правительство, government on-line, GOL) от электронного правительства.
Понятно, что электронное правительство всегда связано с гражданами через онлайновый интерфейс. Но не всегда онлайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности.
Американские исследователи выделяют следующие принципы организации «электронного правительства»:
Ориентация на граждан. Граждане (налогоплательщики), как владельцы правительства, а не только потребители его услуг, определяют политику и направление развития проекта.
Удобство и простота использования. Все электронные приложения, применяемые в «цифровом правительстве», преследуют цель облегчить пользование системой для граждан, увеличив скорость обслуживания запросов и сократив время ожидания.
Бизнес-трансформация. Все программное обеспечение, архитектура и инфраструктура, а также политика «электронного правительства» направлены на то, чтобы придать правительственной системе эффективность бизнес-модели, с ее соответствующей цепочкой ценностей.
Стоимость и сложность. Они должны быть сведены к минимуму, чтобы работа с системой не вызывала затруднений как у частных, так и у корпоративных пользователей.
Обслуживание. Эффективность работы «электронного правительства» должна проявляться в его способности быстро и с наименьшими затратами обслужить наибольшее количество граждан, при этом обеспечивая высочайшее качество сервиса.
Соответствие. Электронные приложения должны полностью соответствовать общей архитектуре систем безопасности, идентификации, электронных платежей, а также общему дизайну пользовательского интерфейса системы.
Масштабность решений. Приложения должны обеспечивать взаимодействие между различными структурами и органами, составляющими систему, и полную взаимную совместимость.
Исполнение. Приложения должны соответствовать цели совершенствования трансакций путем сокращения длительности и сложности обслуживания и прилагаемых усилий.
Отчетность. Приложения должны увеличивать точность данных и возможность их архивирования, а также аудита трансакций.
Быстрота воплощения. Срок доработки и внедрения приложений должен составлять от трех до девяти месяцев.
Готовность к действию. Правительственные органы должны проявлять готовность присоединиться к системе и подстроить под нее свою работу. Учитывая, что при этом существуют определенные риски, эти органы должны руководствоваться разумными примерами и здравым смыслом, будучи уверены в успехе и полезности проекта.
Создание «электронного правительства» главная задача властей в едином сетевом пространстве и основа всех моделей государственного управления XXI века.
Проект «FirstGov» (www.FirstGov.gov) (название может быть условно переведено как «первый шаг к открытому/электронному правительству США») реализация национальной программы перехода на новые информационные технологии правительственных учреждений. Проект, стартовавший в сентябре 2000 года, ставит задачу создания Интернет-портала, обеспечивающего доступ к правительственным и другим сайтам. Предположительно, в него будут включены 30 миллионов домашних страниц с обновлением каждые 2 недели.
Задача проекта разработка единой методологии для информационных систем правительственных учреждений как систем следующего поколения обеспечивающих интеграцию ресурсов на базе содержательной обработки данных и документов. Развитие функциональных возможностей портала «FirstGov» будет осуществляться с учетом интересов как самих правительственных структур, так и населения.
Специальное направление проекта «FirstGov», т.н. «географическое электронное правительство», программа интеграции географической информационной системы (ГИС) региона/территории с информационными ресурсами, содержащими развернутые данные о регионе, документы местной власти и т. д. Открытость данных, доступность и понятность для населения создает условия для более тесного взаимодействия и диалога местной власти и населения при решении конкретных проблем данной территории.
В США, по прогнозам Forrester Research, к 2006 году в Сети будет действовать около 14 000 правительственных программ, с помощью которых будет собираться 15% налогов с населения США на общую сумму 600 млрд $
Программы в области электронного правительства развивает не только Америка.
Например, в Великобритании осуществляется программа «Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age» («Электронные граждане, электронный бизнес, электронное правительство. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху»), и ее основная цель заключается в анализе и конкретизации процесса перехода к Правительству информационного века.
Одна из центральных стратегических задач сделать новые виды сервиса доступными для всех потенциальных потребителей без исключения. В частности, цифровое телевидение и новые типы мобильной связи рассматриваются как важные инструменты доступа в Интернет.
Широкое распространение этих средств в значительной степени позволит снизить уровень так называемого «цифрового расслоения» (digital divide) общества. Конкретные мероприятия, направленные на решение этой проблемы, предусматривают содействие правительства повышению квалификации граждан и предоставлению доступа в Интернет все большему количеству людей. Правительство проводит целенаправленную политику в области повышения компьютерной грамотности, создания центров обучения и улучшения условий для роста квалификации персонала в области информационных технологий. Существует также ряд местных программ в этой области.
Для государственных органов основной целью станет освобождение служащих от выполнения рутинных процедур при интерактивных взаимодействиях с населением и обеспечение служащих необходимыми знаниями и оборудованием для успешного выполнения функций промежуточного звена между правительством и гражданами.
Ожидается, что к 2008 г., когда цели описанной программы будут достигнуты, ключевые правительственные услуги будут реализованы в электронном виде. Это означает, что наиболее распространенные и типичные процессы взаимодействия правительства с гражданами и бизнесом, например получение и отправка денег, сбор статистической информации, публикация законов, снабжение, будут реализованы с помощью информационных технологий.
Появится широкий спектр медиасредств доступа к правительственному сервису в сфере финансов, розничной торговле, культуре и других областях деятельности.
Интернет превратится в централизованную систему, объединяющую непосредственно или через промежуточные звенья персональные компьютеры, цифровое телевидение, средства беспроводного доступа, телефоны и иные приборы с операторами центров вызовов. Услуги центров вызовов могут быть доступными в любое время и из любого места.
Интересным примером использования современных средств электронных коммуникаций является европейский проект CITYCARD, реализуемый в Болонье (Италия). Сами участники говорят, что этот проект «теледемократии» (teledemocracy) реализует новые, революционные подходы к демократии в век информационных технологий.
Они обосновывают право на существование термина «электронное гражданство» (electronic citizenship), который характеризует новые ресурсы, права и проблемы, возникающие вследствие воздействия на общество компьютерной революции.
Проект заключается в том, что все жители города Болонья получают бесплатный доступ к местной компьютерной сети города с полным выходом в Интернет. Для тех, кто не имеет дома компьютера, терминалы для доступа к информации устанавливаются в общественных учреждениях, таких как библиотеки, административные здания. Однако проект не ограничивается созданием технической инфраструктуры. Все отделения местной администрации получают в этой сети электронных коммуникаций свой адрес и участвуют в обмене информацией с жителями.
Разработчики подчеркивают следующие принципы этого обмена:
двусторонний обмен сообщениями: гражданин может не только посылать сообщения местным властям (предположительно, вопросы или комментарии), но и получать от них информацию в электронном виде;
сбалансированность обмена и равенство сторон диалога: местные органы обязаны давать ответы на запрос гражданина, при этом обе стороны пользуются равными правами.
В отличие от такого электронного средства информации как, скажем, телевизор, обмен является двусторонним из центра на периферию и от периферии к центру;
отсутствие временных ограничений на длительность сеансов связи.
Целью проекта CITYCARD выступает повышение заинтересованности жителей города в решении местных проблем («непосредственная электронная демократия»). Создаваемая инфраструктура позволяет жителям выражать свои мнения непосредственно властям, получать ответы, участвовать в группах дискуссий (прообразом которых служат телеконференции Интернета) и даже проводить референдумы. Местные власти могут организовать обсуждение проводимых ими проектов, формировать общественное мнение и учитывать популярность принимаемых решений среди жителей города, что становится особенно важным накануне очередных выборов.
Потенциальная эффективность «электронного правительства» определяется уровнем развития инфраструктуры Интернета в каждой конкретной стране. Поэтому неудивительно, что лидером в области развития проектов е-правительства являются в настоящий момент США.
Грамотное использование новых технологий в политике может сыграть критическую роль в обеспечении открытого, подотчетного и ответственного государственного управления в XXI в. В противном случае возникает опасность негативного воздействия Интернет-среды на демократический процесс.
Электронизация управления потенциально способна усиливать недоверие граждан к правительству и к государственным чиновникам; способствовать информационным перегрузкам; Интернет-технологии предоставляют новые возможности для неверного информирования и для дез-информации; могут еще более усилить и без того непропорциональное влияние могущественных лиц; усугубить политическую раздробленность; дать новые несправедливые преимущества лицам, занимающим государственные должности; могут повредить процессу совещательного принятия решений; понизить авторитет средств массовой информации; существенно ограничить возможности для контактов между людьми в целом; способны существенно обострить и интенсифицировать опасный раскол, который уже существует в нашем обществе между имущими и неимущими, создать новый мир информационных имущих и неимущих.
Неравный доступ к образованию и Интернету основное препятствие на пути к созданию «электронного правительства».
Специфика русского Интернета в отличие от западного мира заключается в:
1) ограничении доступа к нему (доступ открыт только для индивидов, отвечающих ряду критериев:
а) наличие достаточных материальных средств или работа на организацию, располагающую доступом к Интернету;
б) проживание в определенном географическом ареале (как правило, европейской части России);
в) принадлежность к населению достаточно крупного города);
2) наличии в ряде регионов организаций (провайдеров), владеющих монопольными правами на подключение к Интернету;
3) высоком уровне стоимости услуг, малодо-ступном для основного населения страны. Одним из парадоксальных на первый взгляд следствий этого положения являются более высокие темпы формирования виртуального сообщества на основе Интернета в России, чем в западном мире, где Интернет является общедоступным средством коммуникации. Это также влечет за собой привилегированный статус члена данного сообщества.
В условиях увеличения числа индивидуальных пользователей в России Интернет дает возможность качественно нового взаимодействия между органами власти и обществом в интерактивном пространстве. Планируется, что все властные структуры (Президент, Парламент, Правительство, министерства, ведомства
Далее, на третьем этапе развития государственного интернет-портала, возможно развитие интерактивных форм общения с населением создание специальных конференций, экспертных советов и т. д.
И поскольку портал «электронное правительство», бесспорно, коммуникативный орган социального управления, применение новых технологий позволит создать диалогическое коммуникативное пространство «правительство население», благодаря чему можно будет в кратчайшие сроки получать информацию об ответных реакциях пользователей портала на важнейшие правительственные решения, причем с дифференциацией этих реакций по социоментальным признакам, а также эффективно реализовать идею социального участия населения в решении социально значимых проблем.
В рамках российского проекта «электронного государства» интегрируются информационные ресурсы федеральных министерств и ведомств, обеспечивается доступ к ним, а также создается система онлайновых сервисов (в том числе имеющих стоимостное выражение).
Правительственная сетевая инфраструктура должна быть нацелена на решение актуальных политических, экономических и социальных задач государства и обеспечивать:
реализацию права граждан на доступ к открытой государственной информации;
доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, укрепляющей доверие к государству и проводимой им политике;
взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и институтами гражданского общества, а также необходимый уровень общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций;
объединение информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в целях укрепления общенационального информационного пространства;
совершенствование системы государственного управления, оптимизацию структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его содержание, поэтапный перевод части государственных услуг, имеющих стоимостное выражение, в систему государственных сетевых сервисов, отвечающую реальным потребностям граждан и организаций;
эффективную поддержку экономической деятельности государственных хозяйствующих субъектов, позволяя им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство;
взаимодействие и сотрудничество с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями.